田毅鹏 | 东亚乡村振兴的社会政策路向——以战后日本乡村振兴政策为例
田毅鹏 1963年生，河南舞阳人，政治学博士，吉林大学哲学社会学院院长、教授、博士生导师，中国社会学会副会长，国家社会科学基金重大项目“东亚乡村振兴的社会政策比较研究”首席专家。主持国家社会科学基金重大项目5项，出版学术专著《东亚新发展主义研究》（中国社会科学出版社2009年版）、《重回单位研究》（社科文献出版社2017年版）等十余部，在《社会学研究》《江海学刊》等期刊发表学术论文160余篇。在本刊发表的论文有：《中外现代化比较研究的新趋向》（2005年第6期）、《城市社会管理网格化模式的定位及其未来》（2012年第2期）、《东亚乡村振兴的社会政策路向——以战后日本乡村振兴政策为例》（2021年第2期）。
摘 要：东亚发展模式的贡献决不仅仅在工业化和城市化上，同时也是作为推进乡村振兴的一种典型模式而存在的。以日本乡村振兴政策为研究的主线，兼与其他东亚国家展开比较，能够发现，日本乡村振兴最为突出的特点在于其明确的社会政策路向。其政策演变存在着两条非常清晰的线索：一条是依托立法，辅以具体政策，不断赋予乡村政策以社会性的过程；另一条是从乡村工业化到以一村一品为主题的1.5次产业和第六次产业的政策及实践。两条线索的发展演进不是各自独立，而是相互关联、交错在一起的。由此，东亚乡村振兴政策经历了一个从产业政策出发，逐渐增强其社会政策发展路向的过程，其政策体系的社会性越来越强，社会政策的味道越来越浓。关于乡村振兴的基本共识在于，乡村振兴不仅仅是产业振兴，而是被提到乡村发展根本性意义的战略高度，为世界现代化进程提供了独特的经验和贡献。
关键词：东亚；乡村振兴；社会政策；政策路向
基金项目：国家社会科学基金重大项目“东亚乡村振兴的社会政策比较研究”(18ZDA119)
一东亚乡村振兴的特殊蕴涵
从发展社会学的视角审视东亚，我们会发现，长期以来许多东亚国家的发展模式都被认为是后发现代化国家快速现代化的典范，它构成了一种后发现代化的“东亚模式”。的确，“亚洲四小龙”的发展和改革开放后中国的崛起掀起了世界现代化进程中一个具有持续性的发展浪潮。而学术界每谈及东亚模式一般都将其特征概括为强政府、外向型经济、儒家文化等，这主要是以工业化、城市化为中心而界定的。但实际上，东亚模式还有一项重要内容和经验经常被学界遗忘，即在工业化、城市化发展的进程中东亚国家根据其各自所处历史背景和社会条件，较为妥善地处理了复杂的城乡关系，在激活村落传统、推进乡村组织化和产业发展等方面亦取得了令世界瞩目的成绩，进而推进了乡村振兴。在这一意义上，东亚模式在社会政策上是具有典型意义的。而要破解东亚乡村振兴政策的生成逻辑，必须从界定其特殊内涵开始。
（一）如何在一个小农社会中实现乡村振兴发展
众所周知，东亚地区是人类文明史中最早从事农业生产活动的区域，在河姆渡和半坡氏族遗址都发现诸多人类早期农业活动的遗迹。与中国文明相比，日本的文明发展具有后发性。其早期文明主要是从中国移植和输入的，包括种子、农耕技术等，其传播的路线也非常清晰。在日本的弥生文化遗址当中已发现比较系统的农业活动遗迹。以中、日为代表的东亚地区是人类最早从事农业活动的地域之一。因此，理解东亚现代社会的结构及其发展，离不开对传统乡村社会的解析。
关于东亚前工业社会的特点，近年来学术界业已形成一个基本共识，在农业时代东亚国家形成了不同于欧洲封建体制的典型的小农社会。持此观点的代表性学者是日本学者宫嶋博史，他所界定的小农社会，主要是指“在农业社会中，无论是拥有自己的土地，还是租借他人的土地，基本上只是依靠自己及家庭劳动力而独立进行农业经营的小农，其存在占支配地位的社会。即使使用自己及家庭成员以外的劳动力，其地位都是次要的”。就东亚小农社会形成的时间而言，“中国经过宋代至明代的长时间变迁逐渐形成了小农社会，朝鲜是在朝鲜时代（1392—1910年）后期，日本则是在江户时代（1603—1867年）前期小农社会才得以形成”。值得注意的是，在东亚社会由传统向现代过渡的进程中，小农社会的这一特点不断得到强化。如20世纪四五十年代，在日本、韩国、中国几乎同时进行了土改，虽然这些土改的性质有所不同，但在造就现代小农经济的功能上却是相同的。由此，小农经济获得持续性发展。温铁军先生曾专门撰文探讨东亚社会历史上存在的“超级稳定之谜”，在他看来，无论是农业时代还是当代，东亚社会的稳定运行都应该从以小农经济为基础的超级稳定结构来加以解释。因此，我们研究东亚乡村振兴时，必须从对小农社会的破解开始，探讨如何在东亚小农社会的背景之下实现乡村振兴。正是基于上述思考，我们在谈及东亚乡村振兴时，首先应该发出的追问是，在步入现代社会复杂转型的进程中，小农社会的特征会产生哪些影响？如何在一个小农社会里实现乡村的持续发展和振兴？
（二）如何理解村落在乡村振兴过程中的重要作用
在以小农为基础的社会里，村落所扮演的角色非常重要，它既是小农自组织的重要平台，同时也在小农与国家之间充当了重要的中介，“东亚小农社会的最基层单位——村落，大部分是在小农社会的形成过程中得以形成的，而且这些村落基本上存续至今”。在理解乡村振兴过程重要作用问题上，我们首先要认真思考的是村落在克服小农社会脆弱性和涣散性问题上所扮演的重要角色。长期以来，在小农组织性评价问题上存在着相互对立的观点。一种观点认为小农生于斯长于斯，“出入相友，疾病相扶持”，具有较强的社会关联性，是真正意义上的“共同体”。很多日本学者也认为，日本社会是典型的稻作社会，日本自古以来其乡土社会主要是围绕着“稻作”展开生产活动的。因水稻的栽培种植是一种具有较高技术含量的农业活动，要求水稻种植者之间要相互交流种植经验和技术，其生产和生活中的交往自然密切。诚如日本学者丸山真男所言，“在日本,较高水平的文化重叠累积于自古延续下来的历史之上,彼此相互作用”。因此，日本的村落社会是一种团结紧密的集体，体现出鲜明的共同体特质。另一种观点则认为小农具有脆弱性和涣散性特点。尤其是在现代市场经济条件下，其分散性和弱组织性必然导致其沉浮不定，成为现代社会中不稳定的力量。故虽然以共同体视角审视传统小农社会团结性的观点不无道理，但对于小农社会天然所具有团结关联性也不能做出过高评价。因此，如何以村落为平台，在现代市场经济条件下实现小农户之间的组织化，仍然是现代乡村转换和变迁的关键。
（三）社会政策理念是如何嵌入乡村政策体系并施加影响的
正因为村落在东亚传统社会结构体系中占据特殊的地位，才使得东亚现代国家不是仅仅将乡村看作是单一的第一产业的农业生产区域，而是将其看作宏观社会结构中不可替代的重要的组成部分，因而必须采取针对性的社会政策加以保护。从严格的学术意义上讲，社会政策起源于19世纪70年代的德国。1873年，德国经济学家瓦格纳率先提出社会政策概念，并最早作出了权威界定，认为”所谓社会政策主要是依靠立法与行政的手段，以排除分配过程中的弊害的国家政策”。“社会政策是要调和因财富分配不均而发生的社会内各阶级的利害冲突，以改善劳动者的状况，而求社会全体圆满发展为目的的政策，这属于国家的职能。”瓦格纳还于同年成立了“社会政策学会”，并当选为该学会的领导成员。作为一个杰出的经济学家，瓦格纳是财税赋税领域中一位鼻祖级学者。但正是这位经济学家率先提出了社会政策概念，而且他还帮助德国铁血宰相俾斯麦建构起了人类历史上最早的社会政策体系，以至于我们今天谈社会政策无论如何也不能离开瓦格纳。
值得注意的是，就在瓦格纳提出社会政策概念后的第24个年头即1897年，在当时交通信息异常闭塞的情况下，在一些具有欧美留学背景学者的倡议下，日本列岛成立了世界上较早的社会政策研究会，开启了东亚社会政策研究和实践的历史。该研究会不仅是一个学术探讨机构，同时也是一个干预政策制定的行动组织。当时研究会把主要的工作目标指向了企业中的劳工群体。以此为标志，东亚也成为世界上较早接受和实施社会政策的地区。到了20世纪四五十年代，日本社会政策实践开始进入乡村发展领域，形成了以立法形式及配套政策影响乡村发展的一些社会政策运作新模式。尤其是将社会政策与产业发展政策联为一体，并渗透到乡村发展的全过程，形成了所谓东亚“农业农村话语”。如中国学者将农业、农村、农民问题作为一个整体，提出了“三农”概念，认为农村问题不仅仅是作为一个生产和产业领域的问题而提出的，更是作为涉及经济、社会、文化的总体性问题而存在的。日本在1999年也出台了新农业法，并将其主题确立为“食料、农业、农村”，即把食品、农业、农村看作一个整体来加以理解，可见，东亚对于现代乡村问题的整体性理解具有共性。因此，东亚乡村政策往往体现为一种复合性的政策，带有极强的社会政策色彩。
二社会政策视角下东亚乡村振兴政策的展开
从社会政策研究视角审视东亚乡村振兴政策提出及展开的过程，我们首先应该关注的是东亚不同国家如何通过产业政策的推出和不断调整，从中设计出具有针对性的乡村振兴社会政策。同时，通过组织实施、过疏化应对、文化引领等相关政策措施，不断赋予乡村政策以社会性，而最终实现了乡村振兴的社会政策转向。由于日本在东亚现代化的“雁阵”中居于“领头”地位，故其围绕着乡村振兴主题而展开的政策体系构建实践具有突出的政策示范意义。有鉴于此，笔者首先循着政策提出及实施的时间线索，对日本20世纪四五十年代以来乡村振兴政策阶段性演进的具体过程进行梳理和评价，然后在此基础上，对其政策在东亚范围内的政策关联及交互影响展开分析，借此形成关于东亚乡村振兴政策的总体性认识。从时间上看，20世纪50年代以来日本乡村振兴政策的发展依次经历了农业基本法颁布和乡村工业化（1961—1979年）、一村一品、第六次产业（1979—1999年）、新农业基本法（1999年至今）三个阶段。通过对上述三个阶段演进的分析，我们可以看出，以日本为代表的东亚乡村振兴政策从其发端之时起，便具有较为浓厚的社会政策色彩，而且随着时间的推移，其政策体系中的社会性越来越强，社会政策的意涵越来越深。
（一）第一阶段：农业基本法颁布和乡村工业化阶段（20世纪50年代到70年代后期）
在战后社会发展史上，无论是欧美发达国家，还是发展中国家，在走向工业化和城市化的进程中，其第一产业和第二产业之间的关系必然发生根本性逆转，即在工业化基本完成后，城市工业社会自然对乡村农业社会产生了一种强力的压制。在某种意义上也可以说是第二产业对第一产业的压制。因此，任何一个走向现代化国家的乡村要实现稳定均衡的发展，都必须首先努力解决以下两个基本问题：一是农业与工业从业者之间的收入差距问题，二是分散的小农户组织化问题。日本乡村振兴社会政策就是在回应这两个问题挑战的过程中起步的。
对于第一个问题，日本以农业基本法寻求城乡社会发展均衡。20世纪四五十年代，欧美发达国家纷纷开始制定颁布农业基本法，试图用立法手段来确立和规范农业与工业两大产业之间的关系，使城乡社会发展趋于平衡。日本也不甘落后，1961年日本颁布了农业基本法，成为全世界较早颁布农业基本法的国家。该法的目标就是要改变务农者与城市务工者之间收入的差距，被称之为日本农业的宪法。其内容虽然庞杂，但开宗明义将立法目标确定为：解决农民与城市工业人之间客观存在的收入差距问题，改善农业和其他产业间存在的生产力差距，增加农业就业者的收入，使其能够与其他产业就业者享受平等的生活。可见，从农业基本法颁布之日起，便显现出其鲜明的乡村社会政策特质。在此后近40年的时间里，该法成为日本乡村振兴政策的总纲。
日本政府在推进和实现农业基本法所设定基本目标的过程中，其最为直接的政策措施应首推产业发展意义上的乡村工业化，因为乡村工业产业的发展既可以直接使农民增加收入，也可以缩小城乡差距，形成城乡社会平衡发展的新格局。因此，这里所说的乡村工业化主要是指乡村地区以工业发展为主的非农产业的发展过程，主要表现为乡村居民从事非农产业的人口逐渐增加，乡村的社会总产值中非农产值比重不断提高。
众所周知，20世纪六七十年代是战后日本经济走向鼎盛的时期，当时全世界最具市场优势的工业品多来自日本。日本的工业品几乎征服了整个世界，在此背景下，日本的乡村也开始大力推进工业化，其主要做法是所谓“据点式”开发，即以园区工业的形式引进企业、发展工业，由此使得日本农村社会出现了非常活跃的兼业现象。所谓兼业，主要是指农民在从事农业生产的同时还拿出一定的时间从事非农劳动，使得其收入呈现多元化的态势。毫无疑问，农民的兼业行动对于消弭城乡工农业之间收入的不平衡具有重要意义。而从经济收入上看，乡村工业化似乎取得了立竿见影的效果，日本农民的收入已经与城市居民大致相等，有些甚至略高于城市居民。因为农民除了兼业之外，家里还有土地，加上土地收入有可能略高于城市居民。但是接下来日本乡村发展还是遇到了一系列真实的发展瓶颈，主要表现在乡村工业化可以帮助个体农民实现增收，但却不能帮助乡村摆脱日趋衰败的困境。
第一，兼业之路虽然可以在短时间内让农民实现增收，但却未必能将乡村引向繁荣，因为农民兼业行动带有明显的不可逆性，即当农民发现非农活动比农业活动赚钱多时，他便不一定专心务农了，或者说开始把农业当成辅助性的副业，而以工业劳动为主。因此，当农民发现在农地耕耘之外的兼业活动能够赚取更多报酬时，他便开始倾向于选择半工半农甚至弃农从工，最终发生逆转式变化，导致农户“农”的色调越来越淡，“工”的色彩越来越浓，甚至干脆直接到企业里去工作，这必然导致乡村社会的衰落。由此，日本的农业和农村便不可避免地走上衰落之路。诚如日本学者福武直所言：“形成一种工农业互利的联合是极端困难的。但是农村本身必须去找答案。答案首先在于农民以及居住在农村地区的人必须承认农业和农村的出路不在于把农业彻底转变为业余的工业。”
第二，此时期的农村工业化虽然取得了令人瞩目的成绩，但基本上与农业无关联，乡村缺少亲和性的工程，对乡村产生了消解作用。尤其值得注意的是，在全球化背景下，当世界经济波动和泡沫危机出现之后，资本开始向国境外移动，使得乡村的工业化面临严重的萎缩甚至“空洞化”的危机。
第三，与乡村工业化相伴生的环境问题，使得乡村发展面临困境。无论在日本，还是改革开放初期的中国，在乡村从事工业生产活动都付出了一系列环境代价，在乡土社会的空间中这一环境代价如何排解，成为严峻的挑战。此阶段日本主要是采用产业工业化的方式，通过工厂把工业引入农村。这种工业诱致的方法虽然收到一定的效果，但随着全球化背景下资本的流动以及国内经济形势的变化，这种与农村、农民关联度不强的工业投资，很快显示出其局限性。将此时期日本乡村工业化的实践置于东亚视域下加以理解，令笔者想到20世纪30年代中国乡村建设运动的倡导者梁漱溟，他当时曾提出“从农业引发工业”的著名观点，认为在中国农村搞工业一定要遵循由农业引发工业的发展路径，而不是为工业而工业，最重要的是要建立起农业与工业之间的密切关联。可见，梁漱溟从农业引发工业的观点，实际上就是将社会政策的理念及内涵移植到产业发展的整个进程之中，使得工业与农业、农村之间的关系不是对立的，而是亲和的。将梁氏的观点与日本乡村工业发展的进程相印证，不能不让人感佩其观点的深刻及其所具有的超强的时空穿透力。
对于第二个基本问题，日本的应对实践是以农协推进分散小农走向组织化。在现代乡村社会发展变迁的过程中，小农的组织化可以说是一个世界级难题。迄今为止，学界围绕着小农组织化而展开的研究成果数不胜数，学界较为一致的观点是，小农的组织化是城市化背景下乡村社会走出困境的重要途径。如日本学者福武直认为，不解决小农业的束缚，日本的农村现代化便没有前途。学者周维宏也认为“日本最基本、最重要的农村振兴社会政策是给予农民经济组织以特殊的农村经济垄断地位。这是战后日本社会出现最早又往往最容易被忽视的乡村产业振兴政策”。
“日本农协”全称为农业协同组合协会，是在1947年美军占领日本的背景下成立的农业合作社组织。有学者认为该组织的成立主要是为了“避免农村社区衰败而‘赤化’，不得不将留守人员组织起来，给予各项优惠政策，并且严禁任何外部主体进入‘三农’而占有收益”。该组织是通过农业协同组合法而获得合法性存在的。即农协是作为日本政府调节城乡关系的一项重要的社会政策而提出的，并依托农协建立起类似共同体的一种组织形式。日本农协被公认为世界上成功的农村合作经济组织形式之一，在农协的领导下，日本的农业不仅实现了由传统耕作方式向现代化生产方式的转变，完成了跨越式发展，而且较为明显地克服了小农户原子化的现象。
从1948年开始，日本的农协组织便依托农业协同组合法实现了快速发展扩张，在其极盛时期几乎覆盖了全国近100%的农户，带有极强的覆盖性和垄断性。其组织体系非常清晰，建有全国联合会，县农协及基层组织体系一直延伸到村落。“作为最早的一项农村振兴社会政策( 农地改革除外) ，赋予农民组织对农村经济的垄断地位 ( 几乎百分百的加入率，但不适用反垄断法)。这虽然明显违背了市场经济规律，却对农村振兴起到了巨大的 ( 主要是经济方面的) 作用。”由此，日本虽然号称是市场经济的国家，但居然在农业生产领域出现了这样一个不受反垄断法限制的垄断性组织。
农协组织有三大功能：第一是综合服务功能，从农业生产到流通再到技术服务，包括农作物品种培育、种植、收获、销售等全过程。第二是综合保障功能，包括农协会员的医疗福利、养老保障、金融、信托贷款等服务，如农协会员中的男子结婚时可以向农协申请贷款，10年无息返还。第三是压力集团的代表性功能。因为农协手里握有大量选票，日本历届政府多对农协持支持或妥协的态度，可见日本的农协是一个非常奇特的组织。
就农协的社会影响而言，从表面上看，日本乡村是基于土地私有制基础建立起来的小农社会，但事实上通过农协把散落的小农“编织”在一起。如果说一个个分散的小农是散落在地上的珍珠，那么农协就是一条银线，能够把这些珍珠串联起来。由此我们可以看出日本乡村表面上看是小农云集，但事实上通过行政村、自然村、村组形成了一个传统的链接，又通过农协的组织化最终实现双网重叠式的组织结构，使得分散小农开始走向组织化。农协的作用突出地表现在它把分散的小农结合起来，在生产领域、物资供应领域、流通领域、市场领域建立起小农与市场的联系。
在现代社会市场化的生产流通体系中，传统的小农如何存在？也就是说小农户与现代农业之间如何建立起合理顺畅的衔接关系？笔者认为日本比较好地解决了这个问题。日本小农走向组织化依靠两个支持：第一是传统的支持，日本农村社会学和农政研究一些重要学者都强调日本传统村落是一个共同体；第二是农协的组织化支持。因此，从表面上看日本的乡村是由小农构成的，但事实上这些分散的小农之间的联结却是很紧密的，其中来自农协的整合作用非常重要。因此，学术界将日本农协看做是东方文化背景之下的一种典型的合作社模式也不无道理。
从总体上看，日本农协的发展对于中国乡村振兴具有重要启示。在现代市场经济条件下，如何把这些分散小农组织起来实现一种特殊形式的组织化，这是摆在社会发展面前的一个大问题，也是一个难题。应该承认，建立一个全国统一的农协未必适用于其他国家，但如何通过合作社将分散的农民组织起来，如何探索出一种有效的、多样化的组织模式，是我们推进乡村振兴过程中不可逾越的问题。
（二）第二阶段：一村一品与乡村本土发展阶段（20世纪70年代到90年代末）
进入20世纪70年代，日本的乡村振兴开始面临一些新的挑战，主要表现在两个方面：其一，伴随着工业化和城市化的快速推进，乡村人口开始大规模地向城市流动，一些边远村落因人口严重外流而进入过疏化状态，面临着“乡村过疏社会何以可能”的问题。其二，虽然乡村工业化取得较为突出的经济成绩，基本上解决了城乡收入差距问题，但农民开始将农业变成副业，以工业为主业，农业生产面临危机，乡村社会出现了衰败迹象。上述种种现象表明，城市化背景下的乡村变迁绝不仅仅是一种单纯的经济现象，而是一个包括经济、社会、文化等在内的总体性变迁。因此，从20世纪70年代开始，日本的乡村振兴政策开始由“外发”转为“内发”，其政策体系中的社会政策色彩愈加凸显，集中表现在一村一品政策和乡村过疏化对策等方面。
所谓一村一品，主要是指从20世纪70年代末在日本典型的过疏地域大分县发端并迅速波及日本列岛的以强调乡土特色产业发展为特征的乡村振兴运动。从1979年开始，日本大分县知事平松守彦率先倡议并发起以一村一品为代表的地域性运动。就一村一品发生的背景而言，其实质是针对乡村工业化阶段存在的诸多问题而发起的一种带有社会意义的反向运动。如前所述，20世纪50年代以来，虽然通过乡村工业化，日本的乡村社会取得了较为突出的经济发展业绩，农民的收入有所提高，但乡村在发展中所面临的解组困境却愈加严重，即乡村在工业发展中丧失了其固有的乡村性，失去了发展活力。与此前激进的乡村工业化发展不同，以一村一品为主旨的乡村发展试图调整纠正此前的乡村工业产业发展模式，改变乡村单纯产业化的发展取向，即一村一品的乡村建设运动决不仅仅是一种单纯的地方特色物产的生产开发，而是有着极其丰富和深刻的社会内涵。
从发展目标上看，以一村一品为主题的乡村发展虽然也强调经济指标，看重经济和产业发展效益，但在发展目标追求上已经出现了一系列重要的调整，植入了众多非经济元素。如在产业目标上除了注意体现日本“创造性立国”政策之外，还强调“农工并举”，注意乡村活力的保持；努力推进工业高技术与乡土农业的亲和性，不提倡以污染环境为代价的乡村发展。
强调第一产业与二、三产业的深度融合，并体现产业发展中的“社会性”。在一村一品运动发轫初期，平松守彦便强调，基于一村一品理念而发展起来的产业实际上也是“1.5次产业”，即以农业为代表的第一产业，再加上部分第二产业，便构成了“1.5次产业”。“大分县不仅生产农产品（一次产品），还进行农产品再加工（人们称这种加工后的产品为1.5次产品）。有的一次产品不受消费者欢迎，但加工成1.5次产品后就比较受欢迎了。现在大分县的1.5次产品源源不断地销往东京、大阪等大城市。”循着上述路径，此种产业融合的取向在此后的乡村产业发展过程中不断得到强化。到1993年，日本著名学者今村奈良臣提出“第六次产业”，其核心观点为：第一产业农业是1，第二产业是2，第三产业是3，如此便形成了1×2×3=6和1+2+3=6的算式。第六次产业概念的提出实际上是1.5次产业的进一步深化，使得那些本土农村产业带有更为突出的社会性，具体表现在三个方面：第一，第六次产业所强调的是一产、二产、三产的深度融合，将农业生产与工业生产、服务业、文化产业结合起来，增加农产品的附加值；第二，增强在地性产业与农业、农村、农民的关联性，在一定程度上遏制了农村人口的外流，使得一些中年妇女和老人可以实现在地性就业；第三，通过产业关联推进了城乡之间的交流。
强调乡村产业发展应植根乡土性和地方性。一村一品运动是在“我爱大分县”的倡议下进行的。努力激发出乡土之爱，就是强调乡村的发展不再是单纯依赖引入工业企业，而是基于乡村自身特性及其村落特有的历史文化传统，保持乡村本土特色及活力。可见，一村一品并不是一个单纯的产业活动，它包括了科学、文化、教育等多方面内容。作为一种成功的农村发展模式，一村一品已在30多个国家推广。但多数国家的学习借鉴基本上都将着力点放在乡土特产的开发上，而忽略了真正意义上的一村一品，其关键点在于寻找村落带头人，形成新的村民参与群体。
将一村一品实践活动纳入到发展理论的谱系之中加以审视，可以发现由一村一品而提炼出来的发展模式是一种典型的“内生性发展”，就是“将土地、资本、劳动、技术等生产要素尽可能与有限定性的乡土地域内的各生产要素结合起来，加以活用，同时使得其生产活动与地域自然环境相协调，是一种以满足乡土地域居民生活欲求的发展”。内发式发展的直接后果是在增加农民收入的同时，还激发了乡村社会固有的活力。其中最值得我们展开深入探讨的问题是，在剧烈变迁的背景下日本农村社会何以没有发生典型的留守现象？从表面上看留守现象似乎包括壮年劳动力流动，乡村社会的微观形态解组和老龄化等问题。而日本之所以没有出现上述典型的留守现象主要是因为：第一，20世纪60年代创造日本经济奇迹时，日本制造成为全世界炙手可热的追逐对象，距村落较近的工厂较多，因此农民可以就近打工兼业；第二，从1979年开始，以一村一品为标志，日本开始转向乡村内发式发展，其乡村建设的实践行动颇类似于梁漱溟当年提出的“由农业开出工业”的做法，注意强调农业与工业的关联性，因此，日本农民外出打工时没有必要劳师远征、背井离乡。总之，1979年日本乡村一村一品运动的出现，标志着日本的乡村振兴开始进入了新的发展阶段，初步实现了农村发展的乡土性和地方性的转向。
从东亚乡村振兴政策关联比较的角度看，我们会发现，20世纪70年代末，正当日本启动一村一品计划，努力将乡村发展重新拉回基于乡村自身传统文化和生态环境的新的发展过程之际，改革开放初期的中国开始启动乡村工业化，当时中国的工业化程度比较落后，以乡镇企业为标志的乡村发展之路如火如荼地铺开。在当时的社会经济背景下，中国乡镇企业发展在特定的历史阶段作出了巨大的贡献。但到20世纪90年代，在产权、政策、经营能力等因素的影响下乡镇企业后劲不足，逐渐走向衰败。21世纪初，中国首先在2005年提出新农村建设，以及美丽乡村、三产融合、精准扶贫和乡村振兴，乡村发展进入新阶段。可见，东亚乡村振兴的发展轨迹和演进逻辑带有较强的关联性。
而工业化、城市化必然导致城乡之间人口的流动，可以说这是现代社会发展变迁的一个普遍规律，无论是发达国家还是发展中国家都不能避免。早在英国工业革命发生后不久，英国城市学家霍华德即颇富想象力地指出，对于农民来说城市就像是一块磁铁，其吸引力是毋庸置疑的。故由人口流动而导致的都市过密化和村落过疏化注定是一个不可避免的过程。而对于乡村来说人口的过度外流必定导致乡村走向空心化，甚至趋于解体。据日本政府2011年4月的统计，被列为过疏地域的市町村占全国总数中的4.9％、占全国人口数的8.7％、占全国面积57.2％，大部分为山村、离岛、豪雪地带。全国高龄者比率20.1％，而过疏地域为30.6％，全国年轻者比率17.4％，而过疏地域为12.9％。
日本政府为了回应乡村过疏化问题，从20世纪70年代开始，连续颁布过疏对策，试图使此种现象得到控制，主要包括《过疏地域对策紧急措置法》（1970—1979年）、《过疏地域振兴特别措置法》（1980—1989年）、《过疏地域活性化特别措置法》（1990—2000年）、《过疏地域自立促进特别措置法》（2000—2010年，后因故延长到2020年） 。过疏对策的内容主要包括：产业振兴、观光开发、交通通信体系整备、生活环境、高龄者福利、医疗事业、教育振兴、地域文化振兴等方面。毫无疑问，上述过疏对策带有较为明显的社会政策色彩，即政府通过政策干预，最大限度地维持过疏化地域社会的常态运行。
在城市化推进的过程中，东亚其他国家也不可避免地面临同样的过疏化和空心化问题。面对陷入困境的地区，政府所采取的措施不应推进其顺势演化的过程，而应努力通过政策干预使这一过程尽可能变得缓慢一些，不要刻意加速这个过程，这是我们研究日本20世纪晚期以来过疏对策所得出的一个重要结论。因为通过逆向性的政策去延缓这一过程，可以使长时间积累的各种社会矛盾得到缓解。农民作为弱势群体，在城乡之间的往返是一个非常复杂的近乎是拉锯式的往返过程。政府不采取措施加速村落终结的过程，可以使这些游移于城乡之间的农民避免过早地失去故乡。与已实现城乡一体化的日本相比，近年来尚处于城镇化进程中的中国部分乡村社会也出现了过疏化现象，但乡村依然存有较大规模的人口。农业农村部部长韩长赋在一篇文章中写道：“目前，我国仍有2.6亿农户、6亿多人生活在农村，其中2.3亿户是承包农户。如何实现小农户和现代农业发展有机衔接、使他们共享改革发展成果，不仅关系到他们生活状况的改善，也关系到农业农村的发展，更关系到全面建成小康社会的质量。”因此，中国农村的情况与日本相比，还是存在着明显的差别。
（三）第三阶段：新农业法与东亚乡村振兴社会政策体系的形成（1999年至今）
1999年，根据新旧世纪交替之际农业发展最新的动态及面临问题，日本政府颁布《食料、农业、农村基本法》，简称新农业基本法，以此替代了实行近40年的旧农业基本法，掀开了日本乡村政策新的一页。日本新农业法的颁布堪称是具有划时代意义的标志性事件，其特殊意义主要表现在以下四个方面：第一，将食料、农业、农村三者结合在一起，摒弃了以往乡村发展中单一产业论的观点；第二，强调现代社会条件下食品安全问题的重要性；第三，阐释了农业的特殊地位及社会功能，认为农业不仅具有产业功能，而且还有国土保护、水源涵养、自然环境保护、景观维护、文化传承等功能。在这一意义上，农业的功能是全方位的，应该将其提高到国家战略的高度；第四，强调了农业的持续发展与乡村振兴的重要性。总之，新农业基本法的颁布，标志着日本的乡村振兴政策实现了根本性的转变，以此为标志，日本的农业政策开始被赋予极强的社会政策色彩，而不是简单地将其看作是一般意义上的产业发展。在新农业基本法的框架内，日本政府认为农业是一种国防产业，它为社会提供粮食安全; 农业也是一种文化产业，它为社会保持传统文化; 农业更是一种环境产业，它为社会提供绿色生态环境。新农业基本法也为日本农政开启了一个新时代，开辟了新农村振兴的社会政策通道。
以“食品、农业、农村”为主题的新农业基本法所阐释的总体原则，使自20世纪中叶以来形成的诸多乡村振兴社会政策得到了延续和发展，表现出较为突出的政策延续机制。第一，针对人口减少、地域过疏化而推出的“过疏对策”还在持续修订和发展。第二，虽然在诸多复杂背景影响下，日本的农业生产面临着一系列严峻的挑战，关于农协改革的呼声日益提高，但农协的身份及角色仍未发生根本性的变化。第三，以三产融合为主题的第六次产业仍然在乡村发展中占据主导地位，并越来越显示出其社会功能及影响。第四，在日本“全国性市场经济虽然形成，但日本构筑了充分重视地区功能的体系，在农业、农村政策的众多领域里，一直采用着能用活这些地区功能的政策”。将调整城乡关系意义上的乡村政策与地域政策相结合，以地域政策的形式来重构城乡关系，在城市化率持续提高，乡村人口持续减少，以及在农民市民化进程凸显的前提下，地域政策是对乡村问题的重新阐释。第五，乡村文化价值得到更为普遍的认同。进入新旧世纪交替之际，文化与乡村振兴之间的关系成为社会各界关注的热点问题。“乡村观光现象不仅仅被看做是一种产业，而且更看重其现象背后的社会、文化价值。”而在东亚社会阶层的变动特别是中产阶层数量逐渐攀升的背景下，城市居民的生活方式和其对乡村趣味的重拾给乡村文化振兴提供了一个非常难得的契机。从文化尤其是文化资本角度审视乡村社会的变迁，文化视域下的乡村发展映入世人的眼帘。在2008年9月进行的日本内阁府关于农村发展的调查中，发现国民对于村落的文化价值的认识在不断提高。在1996年９月的调查中，对前往乡村“可以获得在学校和家庭无法得到一种体验”条目表示肯定的占调查参加者中的49.9％，而到了2008年则提高到63.0％。对农业、农村所具有的社会功能增进理解的由33.4％提高到50.3％。这说明日本市民对乡村价值的肯定性认识在明显提升。
三分析与讨论
通过对20世纪中叶以来70多年间日本乡村振兴社会政策体系发生及演变轨迹的考察，我们可以发现，作为发展意义上的日本模式，其贡献决不仅仅表现在工业化和城市化领域，在城乡关系和乡村振兴的问题上也为世界现代化进程提供了独特的经验和贡献。
第一，关于日本乡村振兴社会政策体系的变动逻辑及基本线索。如前所述，在东亚现代化的总体行程中，由于日本处于“先发位置”，较早遭遇城市化进程中的“乡村发展困境”，故其乡村振兴政策启动的时间早，演进的进程及阶段性表现的比较完整，对东亚其他国家具有较强的学习借鉴价值。对于中国而言，虽然其乡村振兴全面启动的时间晚于日本，但因中国乡村地域辽阔、人口众多，乡村类型极其丰富，加之自20世纪中期以来中国城乡二元结构的长期存在，使得其乡村振兴具有更为突出的复杂性。此外，改革开放以来，中国的城乡发展又是在很大程度上借鉴了以日本为代表的东亚发展经验的基础之上向前推进的。在这一意义上，通过对日本乡村振兴发展政策体系演进的研究观察并展开参照性比较，基本上可以概括出东亚乡村振兴政策体系的发展线索和变动逻辑。
从日本乡村振兴政策生成及发展演变的过程，我们可以看到，战后以来日本乡村政策的发展演变存在着两条非常清晰的线索：一条是带有较强社会政策色彩的乡村振兴政策，从1961年的旧农业基本法到1999年的新农业基本法，先是强调农业农村从业者收入的均衡性，后又将农村、农业和农民置于国家发展的战略高度，从法的高度保障了乡村振兴政策的稳定顺畅地运行；另一条是从第一产业向第二产业再向第三产业的融合发展，具体表现为1.5次产业、第六次产业的政策及实践。值得注意的是，产业融合的过程同时也是政策体系中社会性不断增长的过程，而且这两条线索的发展演进并不是各自独立的，而是相互关联、交错在一起的。
从历史上看，社会政策从其诞生之时起，便是从经济政策当中衍生分离出来的，因此其与经济政策有着千丝万缕的联系，社会政策与经济政策也由此建立起非常特殊而密切的关联，日本的乡村振兴政策便集中体现出产业经济政策与社会政策的密切结合。其变动逻辑可以概括为由乡村外诱式工业化转向乡村本土内发式发展，再转向农业农村全面建设这样一个阶段性转换变动的过程。也可以表述为乡村工业化、一村一品、1.5次产业到第六次产业，再到新农业法颁布这样一个演进过程。在乡村振兴政策的启动期，乡村发展的政策体系基本上是以产业政策的形式表现出来的，但随着时间的推移，越来越多的具有社会政策意涵的政策举措被纳入到产业政策体系之中，使之越来越具有社会性，无论是1961年农业法的颁布还是1979年一村一品运动的兴起，以及1993年第六次产业理论的提出，都具有极强的社会政策元素。特别是1999年新农业法的颁布，则比较全面和正式地提出了社会政策意义上的乡村振兴战略，标志着日本乡村振兴社会政策的形成。由此所形成的关于乡村振兴的基本共识在于，乡村振兴不仅仅是一种产业振兴，而是被提到一个具有根本性意义的战略高度。乡村是国本，是一个民族和一种文化的根本，将其提到了如此的战略高度之后，乡村振兴就不再是一个单一的经济政策和产业政策的问题了。
第二，关于东亚强政府与乡村振兴社会政策的推进。作为以强政府为基本特征的东亚模式，在乡村振兴推进的过程中政府一直发挥着重要的主导作用。其中，日本、韩国的经验主要是将乡村发展政策提到立法高度，再辅之以配套的政策体系，实施自上而下的梯次推进。而中国则是通过党和政府的“文件系统”，通过持续性的政策加以展开。两者之间虽然存在着一些重要差异，但在政府主导性方面却是相同的。因此，在东亚乡村发展领域几乎不存在所谓“找回国家”之类的问题，因为政府在乡村振兴中始终在场，并发挥着主导作用。
第三，关于村落在乡村振兴过程中所扮演的角色。基于东亚小农社会的传统，作为政府与小农户之间联系的重要组织环节，村落一直是作为政策传导和实施的重要渠道而存在的。此外，村落依托于传统村落共同体的组织支撑，在村民组织化和再组织化的进程中也发挥了特殊作用。正因为村落在东亚社会体系中的重要性，因此，东亚社会基于对村落价值高度认同而对村落终结等话题则普遍持审慎的态度。众所周知，学术意义上的村落终结问题本来是法国学者孟德拉斯提出来的，其核心观点便是所谓农村的终结和农民的终结问题。他基于对法国乡村社会的观察，强烈地意识到现代化背景下村落社会变迁的复杂性。法国是一个小农众多的国家，法国对待农业、农民和农村的经验值得我们认真地汲取和借鉴。而近年来东亚学界关于村落终结话语之所以产生如此强烈的反响，其根本原因就在于村落变迁关涉现代文明、文化和社会转型所面临的最为根本性问题。
第四，农民组织化问题。包括中国、日本在内的东亚区域虽然多为以小农社会著称的国家，在现代市场经济的社会条件下，这些日趋原子化的小农是如何被链接起来的，值得我们给予特殊关注。在前工业社会漫长的历史岁月里，乡土社会中的农耕者生于斯长于斯，其基于共同生产和生活建立起来的共同体式的社会关联，对村落社会的组织化产生了长久的影响。在社会学理论体系中，滕尼斯基于对共同体的怀念而阐发提炼出的共同体概念，虽然是对欧洲乡村的社会变迁有感而发，但其观点传播到东亚后却引起超乎寻常的反响，这当然与东亚社会长期积淀起来的守望相助的共同体式的组织文化有着密切的关系。如何将这些涣散、细碎、近乎原子化的小农联系起来，建立起与生产、流通、金融、农业机械等方面的联系，成为东亚面临的挑战。日本的经验为我们提供了小农户与现代农业衔接的一个有效的组织模式。有的学者认为日本的农协会员颇类似于中国单位组织内的单位人，其成员的生老病死也都由农协来帮助打点，成为一种事实上“农业单位制”，对于其会员具有巨大的吸引力。总之，日本通过农协把看似分散的农民成功地整合起来，这种创新值得关注和研究。
第五，中日两国乡村发展所面临的不同条件及政策异同。自工业革命以来，欧美率先开启了以工业化、城市化为主题的现代化进程，工业化必然引发人口和资源向城市急剧集中，形成了以城市为中心的现代社会发展模式，从此时开始，城市作为现代工业文明的突出代表居于中心位置，而乡村则必然走向边缘，形成了城乡对立的二元结构。在回应由工业化城市化而引发的剧烈变迁的过程中，东亚形成了不同于欧美的东亚经验。在乡村发展和振兴的问题上，中国应借鉴其他东亚国家一些成功的经验并吸取其教训。我们必须弄清东亚尤其是中日两国城乡关系变迁所面临的不同条件，包括时代背景的差异、二元结构的差异、土地所有制的差别、乡村规模及类型的差别、城乡公共服务体系的差异及政策运作的差异，等等。从历史背景和社会传统上看，中日两国的前工业社会均属于小农社会，其乡村以“村—组”为中心的基层体制，以家文化为核心的社会文化传统具有较强的同质性。而从其由传统迈向现代的具体进程看，日本作为东亚国家中现代化的“先发者”，率先完成了工业化、城市化以及城乡关系的调适过程。毫无疑问，其所取得的经验教训对于东亚后发现代化国家具有较强的示范意义。正如有的论者所言：中日两国“在政策与制度性条件方面的差别最为明显。与日韩相比，中国呈现出比较明显的城乡二元经济社会结构体制，城乡之间公共服务和社会政策都有着相当大的差距。在政策实施上，日韩更多采用的是法律方式，而中国主要采用政策文件”。
总之，东亚乡村振兴的经验教训及其运行规律值得我们认真总结。20世纪早期，列宁曾经总结了历史上不同国家的农业资本主义发展道路，主要有美国式的、法国式的、英国式的、普鲁士式的等等，有鉴于此，在新的社会历史条件下，我们应根据从20世纪中叶揭开序幕的东亚乡村振兴的实践，提炼出具有特色的东亚模式。尤其是在社会政策研究领域当中，应展开比较社会政策研究，要把不同条件下、不同国别的国家、不同时期的社会政策进行比较，相信这是一个很有学术前景和现实需求的研究领域。
2016年夏赴日本丰田市考察乡村振兴（左一为田毅鹏）
田毅鹏：《东亚乡村振兴的社会政策路向——以战后日本乡村振兴政策为例》，《学习与探索》2021年第2期，第23—33页。
略去参考文献，如有需要请参阅原文
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